פרק קצרצר שמספר את ההיסטוריה (החלקית) של האופיום במאה התשע-עשרה וראשית המאה העשרים, ומתאר כיצד אופיום והמאמצים הדיפלומטיים לשלוט בסחר בו, היו חלק ממשחק העוצמה הבין לאומי ומאבקי הסחר שבין ארה"ב, סין ובריטניה, וכיצד אלו הביאו להולדת משטר הפיקוח הבין לאומי על סמים בתחילת המאה העשרים.

בתחילת כל שנה נהוג לערוך סיכומים של השנה שחלפה. מנהג שגם אקטיביסטים למען לגליזציה של קנאביס מקיימים מאז ששמונה-עשרה מדינות בארה"ב העבירו חוקי לגליזציה. בסיכומים השנתיים הם נוהגים להבליט את ההצלחות שבלגליזציה ומאדירים את הרווחים הכלכליים שמדינות גרפו בעקבותיה, תוך נפנוף במספרים מפוצצים של רווחי מיסים שהביא המהלך. הסיכומים הללו פחות מבליטים את ההשלכות הלא-נעימות שהביאה איתה הלגליזציה.

בתקופה האחרונה מתרחש שינוי מסוים. התקשורת שעד עתה התמקדה באימוץ נרטיב ההצלחה ובשירת הלל ללגליזציה, מתחילה לסקר גם את הצדדים הפחות זוהרים שהביא התהליך. הנה סיפור קצר על מה שקורה בדרום אורגון. סיפור שבישראל יכולים ללמוד ממנו.

מסתבר שאורגון, מדינה בצפון החוף המערבי של ארה"ב, סובלת משוק שחור ומשגשג של גידול קנאביס לא חוקי, זאת למרות שחוק להסדרת לגליזציה מלאה עבר בה לפני שש שנים. כאן עולה השאלה, מדוע במדינה שהסדירה לגליזציה צומח שוק שחור ומדוע הוא משגשג? הרי חלק מרכזי ברעיון הלגליזציה, או לפחות באופן שבו הוא שווק לציבור, היה שמעבר לשוק חוקי יעלים את השוק השחור "וייקח את כסף" מארגוני פשע לטובת תועלת הציבור. אז מה קרה באורגון?

קרה בדיוק מה שאני חוזר וכותב פה שוב ושוב. לא משנה הלגליזציה, תמיד יהיה שוק שחור ברמה כזאת, או אחרת. זה חלק מהתנאים בכל שוק, קנאביס, אלכוהול, במבה, סיגריות, ביצים. אם מוצר כלשהו מפוקח והוא תמיד מפוקח בדרך כזאת, או אחרת, תהיה מידה מסוימת של ביקוש שחור למוצר. השאלה החשובה היא, מה מידת הביקוש השחור למוצר. ככל שהפיקוח רב יותר, השוק השחור פעיל יותר ובקנאביס תרצו, או לא, שאלת הפיקוח קריטית, בדיוק כמו באלכוהול וסיגריות. במקרה של קנאביס אפשר למנות מספר גורמי ביקוש שמבטיחים התפתחות שוק שחור. מה הם? נתחיל.

לקוחות ללא נגישות לשוק החוקי. מאוד בולט באלכוהול, סיגריות וקנאביס. אם המחוקק קבע שמותר לעשן קנאביס מגיל 18 ומעלה, כל מי שמתחת לזה יפנה "להסתדר" בשוק השחור. אם קבעתם שמותר לצרוך קנאביס מגיל 21 ומעלה, כמו שמוצע בחקיקה כיום בישראל, הרי שהפכתם בפועל חצי מהשוק הפוטנציאלי בישראל ללא נגיש לשוק החוקי, כי בגילאים הללו נעשית מרבית הצריכה בשוק הקנאביס. זה יהיה הבסיס העיקרי להתפתחות שוק שחור גם בישראל.

לקוחות עם צריכה גבוהה – בפוסט אחר הסברתי את ההבחנה בין רמות שימוש ועד כמה הן קריטיות לניתוח שוק. מבין אלו, המשתמשים התכופים היומיים שעושים שימוש בקנאביס בתדירות גבוהה, הם הליבה הקשיחה של הצרכנים שמניעה את השוק. הבעיה שלהם בשוק החוקי היא, שהמחוקק לרוב שם מגבלה על כמויות הקנאביס שניתן לרכוש. מאחר והם לרוב צורכים כמות שחורגת מהמותר חוקית, הם פונים לשוק השחור להשלמת צריכה. זה מאפיין שכבר הרבה יותר ייחודי ומובהק לשוק הקנאביס.

לקוחות שרגישים למחיר ולעוצמת החומר – הגורם הזה קשור לנקודה הקודמת. גם פה מדובר בנקודה די מובהקת וייחודית לשוק הקנאביס. הפיקוח, המיסוי והתקנות בדבר מה מותר ליצרנים לשווק ולמכור, בדגש סוגיית תכולת ה-THC, מקשים על הרגלי הצריכה של חלק מהצרכנים, שיעדיפו את הנישות והמוצרים שמציע השוק השחור, שיכול להציע קנאביס זול יותר וחזק יותר וללא הפיקוח וההגבלה על כמות. עבור הצרכנים הללו העניין הכלכלי מהותי, שכן הם מעוניינים לשלם כמה שפחות עבור כמה שיותר אפקט "סאטלה" ורצוי שיהיה כמה שיותר חזק וכמובן, לחסוך בהוצאות בדרך לשם. השוק השחור הוא המענה לכך.

שווקים שבהם קנאביס עדיין לא חוקי – יש מספיק מדינות בתוך ארה"ב עצמה שאין בהן עדיין לגליזציה ולכן קל ורווחי להסיט אליהן את תוצרי הגידול ממדינות בהן יש לגליזציה. למשל, לפי נתונים בקולורדו, ה"מכה" של הלגליזציה בארה"ב, ארבעים אחוז ממה שנמכר בשנות הלגליזציה הראשונות היה בכלל הכנסות ממכירה לקונים שמגיעים מחוץ לקולורדו. גם כיום מוערך שכליש מהכנסות הקנאביס בה מקורו בקונים שמגיעים מחוץ למדינה. עסק רווחי, קנה בזול בקולורדו, או באורגון ותמכור ביוקר בטקסס, או בפלורידה. כן זה אסור לפי החוקים וזה חושף אותך לאכיפה פדרלית, אבל כפי שנראה בהמשך אכיפת חוקי הלגליזציה לא ממש מתקיימת.

השוק החוקי מייצר כסות לשגשוג שוק השחור – זה לקח חשוב שהמקרה של אורגון מלמד אותנו. הדבר הזה רלוונטי מאוד לישראל כיום, בעיקר בגלל הדיון בממשלה ובמשרד הבריאות בשאלה, האם להסדיר שוק CBD ולאפשר קנבוס תעשייתי המוכר כ"האמפ". איך זה קשור?

ובכן, זה קשור כך. ב-2015 אושרה באורגון לגליזציה מלאה ובנוסף, ב-2018 הוסדרה תחת חוק "החווה" (Farm bill) של הקונגרס פעילות שוק קנבוס-תעשייתי (האמפ) בכלל ארה"ב. קנבוס הוא לכאורה זן לא ממסטל של קנאביס בעל תכולה נמוכה של THC (עד 0.2%). זה לא ממש מדויק, אבל לא אכנס לזה פה כרגע. מה שחשוב הוא שנוצרה סביבה רגולטורית שנוח לכופף בה את החוק, או במילים אחרות נעשה נוח הרבה יותר לבצע עבירות קנאביס. תחת האכיפה החדשה מתאפשר לגדל שדה קנבוס (האמפ) אבל אף אחד לא שם לב באמת, אם חלק מהמטע כולל בתוכו גם קנאביס "רגיל". התוצאה באורגון הייתה ששוק הקנבוס "התעשייתי" הפך לכסות לצמיחת אופרציות גידול קנאביס רגיל בחקלאות פתוחה בלי שום מגבלות רגולטוריות. בהמשך, כששוק הקנבוס שחקלאים רבים בארה"ב תלו בו תקוות גדולות, בגלל הבטחות ש-CBD זה "הדבר הבא" בעולם התזונה/בריאות, כשהשוק הזה התרסק וההבטחות התבדו והתנפצו, חלק מהחקלאים עבר לגידול קנאביס רגיל באופן לא חוקי תחת כסות גידול האמפ. כך הלך והתבסס שוק שחור לקנאביס באורגון.

כשהרווח שווה את הסיכון

רגע, למה שמגדלים בכלל יגדלו קנאביס בצורה לא חוקית? הסיכוי לרווח שווה את הסיכון? לא עדיף פשוט להרוויח מגידול קנאביס כחוק? ובכן, יש מי שכן מרוויחים מגידול כחוק (בקושי רב) ויש מי שמעדיפים שלא לשבור את הראש ולעמוד בכל הדרישות הרגולטוריות. המציאות שנוצרה באורגון של פיקוח רגולטורי רופף ולמעשה ענישה נמוכה על עבירות גידול קנאביס (אני מזכיר, הלגליזציה שינתה את החקיקה ברמת המדינה) הפכה את הפעילות השחורה לרווחית ולכדאית הרבה יותר מפעילות חוקית. בתמצית, כשהסיכון הוא קנס כספי בסך כמה מאות דולרים והרווח הוא מיליונים, פוטנציאל הרווח בהחלט שווה את הסיכון.

באורגון הפעילות בשחור נעשתה שווה ורווחית הרבה יותר כשקרה בה מה שקורה בכמעט כל מקום בו הייתה לגליזציה, צניחת מחירים דרסטית. מאז עברה הלגליזציה באורגון מחיר הקנאביס צנח דרסטית, מכמעט 3,000 דולר לפאונד (453 גרם) לרמה של 300 דולר לפאונד. בחישוב גס זה קצת פחות מתשעים סנט/דולר לגרם קנאביס. במונחים של ישראל מדובר בפחות משלושה שקלים לגרם. ברמת המחיר הזו לגדל קנאביס חוקי הופך לעסק לא רווחי שקשה מאוד להחזיק עם צרכי המיסוי, השקעות בתשתית, דרישות פיקוח, בקרה בריאותית ועוד. מנגד, מגדל לא-חוקי שימכור במחיר השוק החוקי ירוויח הרבה יותר. הוא לא צריך לשלם מיסים, הוא לא משקיע בתשתיות להן מחוייב מגדל חוקי (גידור, מצלמות אבטחה, תשלום בדיקה למעבדות ושאר שירותים כמו רו"ח, עו"ד וכדומה).

במציאות הזאת גידול לא חוקי "מכה" את מרוץ המחירים לתחתית שמאפין כל שוק קנאביס. בפשטות, אין ליצרן בשוק השחור את אותן עלויות ייצור. אם נלך לחישוב של האורים ותומים שלי בתחום, פרופ' מארק קליימן ז"ל, הרי שהוא חישב שעלות ייצור תעשייתי חוקי, יכולה להגיע עד לכדי סנט אחד לגרם קנאביס חוקי. עכשיו, גם אם אנחנו עוד לא שם, עוד לא בעלויות הרצפה הללו ומדובר בעלות ייצור שעומדת על פי עשרים נניח (היינו יצור ב-20 סנט לגרם) עדיין, כשמדובר במכירה ב-90 סנט לגרם בשוק השחור מדובר ביופי של רווח. במידה והיצרן בשוק השחור מייצא את הסחורה שלו למדינה שכנה בארה"ב בה המחירים גבוהים יותר, מכפלת הרווח קופצת. אז למה לא בעצם?

עכשיו תאמרו, בסדר יש תעשייה שחורה מה הבעיה? הבעיה היא במחיר. לא במחיר של גרם קנאביס, אלא במחיר שזה גובה מהסביבה ומהחקלאים הלגיטימיים מסביב. העבריינים שפועלים בשוק השחור הם טפילים, הם לא מחפשים רק להימנע מהעלויות של פעולה חוקית, הם גם מוצצים את הדם של מי שמסביבם. מגדלי הקנאביס הלא חוקי גונבים מים וציוד חקלאי, מעסיקים עובדים בשחור, לרוב מהגרים בלתי חוקיים שמועסקים בתנאים מחפירים ובכלל זה עבודת קטינים וכל זה תחת איומים סחיטה ולא אחת תוך שימוש באלימות. הקף החוות הלא חוקיות הגיע למצב כזה שחקלאים ותושבים מדווחים על מאגרי מים מיובשים, תוצאה של קידוחים לא חוקיים של חוות קנאביס שחורות וכן דווחו על גניבה רחבה של ציוד חקלאי ועל מאגרי מים ונהרות שמזוהמים בשפכים של דשנים וכימיקלים, דבר שהביא לפגיעה אקולוגית רחבה.

מצב חרום – שלחו את המשמר הלאומי

לפי הערכות שונות מספר אופרציות הקנאביס הלא-חוקי באורגון לבדה מגיע לכאלף ויש הטוענים אף למספר כפול מזה. רבות מהן משויכות לארגוני פשיעה שונים של קרטלים מקסיקנים, סינים, בולגרים ויש גם רמזים למפעילים דוברי עברית באורגון. המצב הפך גרוע עד כדי כך שבשני מחוזות באורגון כבר הוכרז מצב חרום וגורמי אכיפת החוק ביקשו סיוע ממושלת אורגון והאיצו בה לשלוח את המשמר הלאומי לסייע באכיפה. במקום לשלוח את המשמר הלאומי המושלת הקצתה סכום של 25 מיליון דולר שנועד לסייע במבצעי אכיפה למאבק בשוק הקנאביס השחור. הנה לכם דוגמא, כיצד הבטחות שלגליזציה תייצר רווחים כספיים לתועלת הציבור, עולות בעשן.

אם מישהו מחפש אירוניה מרה בסיפור הזה, היא מגיעה בדמות דרישות שמופנות עתה לממשל הפדרלי בוושינגטון להתערב בשוק הקנאביס באורגון. אירוניה, כי עד לאחרונה הקריאות הבולטות מצד גורמים בתעשיית הקנאביס החוקית כלפי הממשל הפדרלי היו בעיקר "אל תתערבו לנו בלגליזציה" או "תאפשרו ללגליזציה להתבסס". עכשיו, הקריאות התחלפו ורבים קוראים לממשל הפדרלי להפעיל את הסמכות שלו כנגד המגדלים הלא חוקיים. אבל פה יש בעיה מהותית. בחוק הפדראלי קנאביס עדיין לא חוקי והממשל בפועל מתעלם מהלגליזציה. ברמה הרשמית הממשל הפדרלי לא מכיר בחוקיות חוות הקנאביס החוקיות ולכן אם הוא בא לאכוף את החוק הפדרלי ושולח את ה-DEA לטפל בשוק השחור, אז האכיפה צריכה להיות כנגד כולם. לא משם תבוא הישועה.

חוץ מהעניין המשפטי-חוקי הזה, סיפור השוק השחור לקנאביס באורגון הופך למיני-מבחן למדיניות הפדרטיבית של ממשל ביידן ולייחס שלו לשאלת הסמכות והעצמאות של המדינות בארה"ב. ביידן המשיך את המדיניות שנקבעה בימי ממשל אובמה, שביססה את עקרון "אי-ההתערבות" בסמכות המדינות לקבוע מדיניות מריחואנה עצמאית. התפתחות השוק השחור באורגון, כפי שגם מתרחש בקליפורניה ובעוד כמה מקומות, מעמידה עכשיו בסימן שאלה את המדיניות הזו ושמה למבחן את "מזכר קול" אותו מכתב של שר המשפטים של אובמה מ-2013, בו נקבעה מדיניות אי-ההתערבות. המזכר קבע שהממשל הפדרלי ימנע מהתערבות, כל זמן שהמדינות אוכפות את המדיניות שלהן ואין הפרה גסה של הכללים הפדרליים, בעיקר אלו הנוגעים לסחר לא חוקי בקנאביס בין המדינות. השוק השחור של אורגון וקליפורניה וכאב הראש שהם מייצרים, מעמיד את כל זה למבחן.

רגולציה היא הפתרון, לא הבעיה.

אם הממשל הפדרלי לא מתערב, מה הפתרון? חסידי השוק החופשי בעלי האוריינטציה הליברטריאנית יצעקו "תורידו רגולציה". כאילו שאפס רגולציה תציל את השוק החוקי מאפס רווחיות ומאפקט מרוץ המחירים לתחתית. אפס רגולציה לא תפתור את בעיית היסוד של הענף, העובדה שהוא לא רווחי ללא מסחור יתר שמייצר רווח על חשבון אינטרס בריאות הציבור. המקרה של אורגון גם מראה שההבטחות על כך "שלגליזציה" ויצירת "שוק מסודר" כפי שח"כ דמגוגיים כהשכל, שפע וזנדברג צועקים ומציעים, ההבטחה הזו שלגליזציה תפתור את כל הבעיות שיש במצב הקיים (הלא חוקי) ותניב רק תועלות למדינה, היא הבטחה דמגוגית שטובה לרשתות החברתיות ולתוכניות בסגנון גיא לרר, פחות למציאות.

כי צריך לשאול, כמה רגולציה עוד צריך להוריד לדעתם כדי ששוק הקנאביס יוכל לעמוד במרוץ המחירים המתמיד לתחתית? לא לדרוש להימנע מריסוס בכימיקלים? בלי בדיקות מעבדה? בלי לשלם על מים? לגדל סתם איפה שבא להם? שום מגבלה על סוג ואיכות החומר המיוצר? יהיה מותר למכור לכל אחד? אין דבר כזה שוק בלי רגולציה. בדרך לקעקוע כל רגולציה חסידי "היד הנעלמה" מתעלמים מהשפעת פירוק הרגולציה בשוק הקנאביס על בריאות הציבור, על איכות הסביבה ועל רמות הצריכה המזיקות בציבור. לי זה נדמה שעבורם הדבר החשוב ביותר הוא שיהיה קנאביס זול ושחברות הקנאביס ירוויחו וישרדו. טובת הציבור? לעזזל איתה.

ובכן, זה לא הפתרון. הפתרון הוא רגולציה נכונה וחכמה. כזאת שדורשת אכיפה מתמדת והקצאת משאבים וניהול מתמיד מצד המדינה. ההבטחות שלגליזציה תהיה מעין "קליע קסם" שיפתור את כל תחלואי השוק השחור, הייתה ועודנה בולשיט מוחלט. לגליזציה היא מהלך אחד ראשוני בתהליך הסדרה ארוך טווח שמייצר מדיניות חדשה. וכן, זו מדיניות שדורשת ניהול, מעקב ומשאבים. לגליזציה לא חייבת להיות מסחרית. ניתן ליישם אותה גם במודל רגולציה חכם יותר, עדיף כזה שלא מתבסס על יצירת שוק מסחרי, שחור או לא.