או"ם-שמום: מה זה CND ולמה הוא בכלל מצביע על קנאביס?

אולי יצא לכם לשמוע בשולי החדשות על הצבעה "היסטורית שנערכה" ברביעי שעבר באו"ם, בה התקבלה החלטה שקידמה את הסיכויים של לגליזציה של קנאביס ברמה הבינלאומית. ההחלטה התקבלה בישיבה השנתית של ה-CND "המועצה לסמים נרקוטיים" אחד משלושה גופים שמרכיבים את משטר הפיקוח של או"ם על סמים. ה-CND היא בעצם הגוף הבינלאומי שקובע את מדיניות הסמים הבין לאומית שממנה גוזרות מדינות את מדיניות הסמים הפנימית שלהן. ביום רביעי המועצה קיבלה החלטה שהוכתרה בחדשות "כהיסטורית" ביחס לקנאביס. אבל מה בעצם הייתה ההחלטה של המועצה?

ההחלטה אומרת בעצם שיש לשנות את היחס לקנאביס מחומר ללא, או מעט מאוד, ערך רפואי, לחומר בעל ערך רפואי מוכר. ההחלטה הזו חשובה מכמה סיבות. ראשית, היא מבטאת הכרה של האו"ם בתועלת הרפואית שבשימוש בקנאביס ותוצריו. ההכרה הזו היא היפוך מהמגמה ששלטה עד כה, שכן משטר האמנות קבע שאין תועלת רפואית בשימוש בקנאביס. על בסיס קביעה זו מדינות רבות נמנעו, למרות שלא ממש היו חייבות, מלראות בקנאביס חומר בעל ערך רפואי. לכן גם אם ההחלטה היא בעיקר צעד סימבולי, ולמרות שקנאביס עדיין מקוטלג בקטגוריה I המחמירה ביותר, שם הוא מוגדר חומר מפוקח אסור,  עדיין מדובר במהלך משמעותי שמאפשר לפתח מודלים של קנאביס רפואי על בסיס החלטת גוף בין לאומית.

בנוסף, להצבעה חשיבות מעצם השפעתה על מאזני הכוח הפנימיים בתוך משטר הפיקוח הבינלאומי, השפעה שחשובה לאפשרות המשך התקדמות ללגליזציה מלאה. ההצבעה מחזקת את המשקל של עקרונות מדעיים בעיצוב ההחלטות והמדיניות של משטר הסמים הבין לאומי. עצם ההכרה בהמלצות של ארגון הבריאות העולמי מגדיל במידה מסוימת את המשקל של ידע מדעי כבסיס לקבלת ההחלטות שמביאות לשינוי המיקום של חומרים שונים במערכת הקטגוריות של האמנות.

עם כל זאת, חשוב גם לציין שבהצבעה הוחלט שלצד הוצאת הקנאביס מקטגוריה IV, יכלילו נגזרות אחרות שלו בקטגוריה I. כך שבעוד ההחלטה משפרת את היחס הבין לאומי לנושא הקנאביס הרפואי, בפועל ההחלטה מרעה במידה מסוימת את הסיכויים לשינוי ביחס לקנאביס שלא בהקשר הרפואי. לכן הכותרות שציינו שההחלטה הורידה את הקנאביס מהקטגוריה המחמירה ביותר של האמנה, היו מטעות ולא מדויקות.

מדוע קנאביס קוטלג לחומרה מלכתחילה?

מדוע קנאביס הוכנס מלכתחילה לקטגוריה המחמירה ביותר לצד חומרים כמו הרואין, אופיום וקוקאין? ההסבר התמציתי הוא שילוב גורמים פוליטיים-תרבותיים והיסטוריים. בקרב אקטיביסטים "לשחרור הקנאביס" יש נטייה לתת משקל רב להשפעה של הקולוניאליזם המערבי ושל לחצים חברתיים גזעניים וקסנופוביה בארה"ב וחלקם גם נוטה לצייר קונספירציות דמיוניות כהסבר. אך למרות משקל מסוים שהיה לקולוניאליזם ולקסנופוביה כגורמים לאיסור הבינלאומי על קנאביס, הסיבה העיקרית להכללתו באמנה היחידה של 1961, האמנה המרכזית שעליה בנוי משטר הפיקוח הבינלאומי, קשורה למשחקים הפוליטיים-דיפלומטיים שהחלו לאחר מלחמת העולם השנייה והביאו לניסוח האמנה. הסיפור בקצרה הוא כזה:

עם סיום מלחה"ע השנייה ולאחר שהוקם האו"ם, הוא ירש את ההסדרים הבין לאומיים שגובשו טרם המלחמה, בכללם כ-12 אמנות והסכמים שייסדו את משטר הפיקוח על סמים טרם המלחמה. כדי להימנע משימור מערכת של אמנות רבות כל כך ומסובכות כל כך, הוחלט לגבש אותן לכדי מסמך אחד. בשנות החמישים הלכו והתגבשו במוסדות האו"ם שני מסמכים, שהיו למעשה שתי גרסאות אפשריות לאותה אמנה חדשה. סביב שני מסמכים אלו התפתחה תחרות ומאבק מי מהם יהיה הנוסח שיאושר על ידי המדינות החברות. האחד נקרא פרוטוקול האופיום של 1953 והשני הוא נוסח האמנה שהתקבל בסוף כאמנה היחידה של 1961.

המרוץ לאישור נוסח האמנה היה מרוץ פוליטי-דיפלומטי שייצג אינטרסים מדינתיים שונים והעדפות שונות. בניגוד למקובל לחשוב, ארה"ב של אנסלינג'ר  דווקא העדיפה את גרסת פרוטוקול האופיום, הנוקשה יותר של 1953, אבל, תתפלאו לגלות, התקשתה לגבש סביבו הסכמה בינלאומית. מדינות אחרות, אירופאיות ברובן, העדיפו את המסמך שהתקבל בסוף, כי בעיקר היה, תאמינו או לא, פחות נוקשה מהראשון. בסופו של דבר לאחר קיפאון דיפלומטי וכדי לקדם ולקבע את אותו נוסח אמנה, הוסכם כחלק מפשרה פוליטית, לקבל את הדרישה של מספר מדינות, בעיקר הודו, מצרים וטורקיה, להכליל את הקנאביס (שכבר אוזכר באמנת 1925) בקטגוריות המחמירות ביותר של האמנה החדשה.

תוצאת המשחק הדיפלומטי הזה הייתה שקנאביס קוטלג בשתי קטגוריות (מתוך ארבע) באמנת 1961. בקטגוריה I בה מצוינים החומרים הממכרים ביותר בעלי נזק גבוה וכן חומרי בסיס שניתן להסב לסמים בעלי השפעה דומה. קנאביס גם הוכנס לקטגוריה IV, בה מצוינים חומרים שהם נגזרת של החומרים בקטגוריה I, שאין בהם תועלת רפואית. בהמשך קנאביס, או יותר נכון THC בפרט, הוכנס גם לתוך אמנת 1971. ההחלטה שהתקבלה ברביעי שעבר, ושבאופן משעשע התרחשה ביום מותו של ברון הסמים הנודע פאבלו אסקובר, מתייחסת להוצאת קנאביס מקטגוריה IV, אבל לא מקטגוריה I.

האם יש פה שינוי היסטורי?

ברמה ההצהרתית-פוליטית בהחלט. ברמה היותר מעשית, קצת פחות. נתחיל בשאלה מדוע השינוי הוא רק ביחס לקטגוריה IV. ובכן ראשית, כי הרעיון של הצבעה על קטגוריה I (החשובה יותר ללגליזציה) כלל לא עמד על הפרק. למה? פה בדיוק נכנסת הנקודה החשובה של משקלו החסר של ארגון הבריאות העולמי בקבלת ההחלטות שקובעות את מקומם של סמים שונים בקטגוריות משטר הפיקוח. משטר הסמים קיים למעלה ממאה שנה ובמתכונתו הנוכחית כאמור, מאז שלהי מלחמת העולם השנייה. כפי שציינתי קודם, הבסיס לעיצוב האמנות והבסיס להחלטות הקטלוג היה תמיד פוליטי-דיפלומטי והונע מצרכים חברתיים תרבותיים וכלכליים של המדינות השונות (ולא של חברות התרופות כפי שנוהגים לטעון).

שורש הבעיה מתחיל  בכך שביסודו, משטר הפיקוח מכיל שני הגיונות סותרים: הראשון והדומיננטי הוא הגיון מגביל, שמבקש למנוע נגישות לחומרים מפוקחים ולמנוע ייצור, הפצה והחזקה שלהם לצרכי הנאה-פנאי ובידור. מנגד, קיים הגיון "מתיר" שמטרתו להבטיח זמינות ונגישות של חומרים מפוקחים לצרכים רפואיים מדעיים. הבעיה שנוצרת מהסתירה הזו וממשקלו הפחות של ה-WHO בקבלת החלטות היא בעיה של קטלוג לא ענייני ארכאי שמבוסס על תפיסות עבר מוטעות ופחות על ידע מדעי עדכני.

בעיית הקטלוג הלא ענייני, או יותר נכון קטלוג שמבוסס על הגיון לא מדעי-רפואי, פוגע לא רק בקנאביס ובמשתמשים הרפואיים שנאבקים לנגישות אליו, אלא גם בחומרים אחרים כמו קטמין, אפדרין, גאת וקארטום. בשנים האחרונות יש מאבק קשה של הממסד הרפואי כנגד ניסיונות של מספר מדינות שבהובלת סין, מנסות להכניס את הקטמין לקטגוריה המחמירה של האמנה. הסיבות לכך פחות חשובות לענייננו, אבל הבעיה היא שאין בסיס רפואי-מדעי למהלך הזה, שהתוצאה ממנו עשויה להיות העדר נגישות רפואית לחומרים משככי כאב למיליוני אנשים נזקקים. קטמין הוא חומר רפואי מאלחש שנפוץ בשימוש רפואי בקרב עניים במדינות עולם שלישי. האופי המגביל הזה של משטר האמנות הביא לפני מספר שנים את ארגון הבריאות הבין לאומי לקבוע שהפרשנות המחמירה מונעת נגישות למשככי כאבים מכ-5.5 מיליארד בני אדם.

זו בדוק הסיבה מדוע שינוי בקטגוריה I יהיה קשה עד בלתי אפשרי. כי בעוד השינוי בקטגוריה IV מתייחס לתועלת הרפואית, בקטגוריה I השיקול מצוי הרבה יותר במרחב הפרשנות הפוליטי-חברתי-תרבותי. לכאן נכנסים מאבקי הכוחות של הזירה הבין לאומית ומסבכים את המצב. נציין ראשית שמראש, במקביל להצעה להסיר אותו מקטגוריה IV המלצות ה-WHO היו להשאיר את הקנאביס בקטגוריה I, המלצה שרבים ראו בה "מס שפתיים" פוליטי למנגנוני משטר הפיקוח. מעבר לזה מי שהובילה את גוש המתנגדות לשינוי בהצבעה ביום רביעי הייתה רוסיה שקראה שלא לבצע שום שינוי.

מנגד, ארה"ב, שיש מי שבתמימותם קיוו שתוביל שינוי בין לאומי (בעידן טראמפ? באמת?) אומנם הצביעה בעד השינוי שהוצע בקטגוריה IV, אבל גם קראה לשמר את הקנאביס כחומר תחת פיקוח בין לאומי מלא ולראות בהצבעה אישור-מחדש של הקונצנזוס לצורך לשמור את הקנאביס תחת פיקוח בינלאומי הדוק, או במילים אחרות, לא לשנות את מעמדו בקטגוריה I. יתרה מזאת, בהצהרה לתקשורת שהוציא ה-CND לאחר ההצבעה ובה פורסמו תוצאותיה, צוין שההצבעה הייתה "אישור מחדש מצד המדינות חברות להשאיר את הקנאביס בקטגוריה I" זאת למרות ששום הצבעה על זה לא נעשתה הפעם.

בשורה התחתונה, מי שחושב שבעצם ההחלטה ברביעי שעבר יצאה לדרך רכבת הלגליזציה באו"ם, צריך לשאול את עצמו – אם בהחלטה שהיא רפואית מדעית נטו ההצבעה הייתה על קוצו של קול, מה הסבירויות כרגע, או בעתיד הנראה לעין, שתוכל להתקדם הצבעה שתשנה תפיסה חברתית-פוליטית שמכילה בתוכה מאבקי כוח פוליטיים בין מדינות ומעצמות?

כך שלמרות הסימבוליות של ההצבעה אני במועדון הפסימי. קנאביס יישאר בקטגוריה I לעוד זמן רב וימשיך להיות מוגדר כחומר אסור. ההתקדמות ללגליזציה מעבר למודלים של קנאביס רפואי תהיה נחלת מדינות ליברליות שיחליטו לחרוג ממשטר הפיקוח. חלקן יעשו זאת בבית ובצביעות יצהירו אחרת ברמה הבין לאומית. צעדים כאלה אולי טובים עבור רעיון הלגליזציה, קצת פחות טובים לרעיון של קהילייה בין לאומית שפועלת לפתור בעיות על בסיס הסכמות וכיבוד משפט בין לאומי.

ההצבעה כמנוע לצמיחה כלכלית?

תוצאה מיידית של ההחלטה באו"ם השתקפה בבורסות שבהן נסחרות חברות הקנאביס. המניות של אלו כמובן זינקו לשמיים ובטווח הקרוב זו מגמה שנמשיך לראות. אבל לטווח הרחוק אני לא משוכנע שיש לחברות הקנאביס על מה לשמוח. קפיצת המניות על רקע ההצבעה לא מצליחה להסתיר את הכישלונות העסקיים של חברות הקנאביס ואת חוסר יכולתן להציג תוצאות עסקיות מרשימות, בטח לא כאלו שיצדיקו את האגדות על תעשייה של עשרות עד מאות מיליארדים.

למרות החגיגות אני לא בטוח שההשלכות של ההצבעה יתורגמו בהכרח לשוק גדול יותר, שלא לומר חוקי יותר שלא לצורך הרפואי. מצד אחד, ההחלטה אומנם מאפשרת הרחבה של נגישות ושימוש בקנאביס, אבל למעשה "כולאת" בכך את הקנאביס כחומר רפואי ומצמצמת את השוק הפוטנציאלי, ככל שיש בו פוטנציאל. מצד אחד, לחברות שמתמקדות בשוק הרפואי זה טוב, זה יאפשר להן להמשיך למתג את המוצרים שלהם כחומר רפואי ויאפשר להן להמשיך לתמחר גבוהה את התוצרים שלהם כתרופות. מנגד, ההחלטה די מעקרת את ההיתכנות של שינוי לעבר לגליזציה רחבה לפנאי ברמה העולמית.

צד נוסף בהקשר הכלכלי שפחות קיבל תשומת לב, היא העובדה שההמלצות ארגון הבריאות העולמי ביחס-ל-CBD לא עברו. ההמלצות הללו היו תקווה גדולה לתעשייה, בעיקר לחברות שעוסקות בגידול האמפ וייצור CBD שרבים מקווים להפוך לבאז-וורד החדש של התוספים התזונתיים. הסטטוס המשפטי של CBD באמנות מעורפל ולמעשה החומר לא מוזכר בהן ישירות. האמנות לא מבדילות בין האמפ לבין קנאביס "רגיל" והתקווה הייתה שאימוץ ההמלצות יסדיר את המצב ו"ישחרר" את ה-CBD מפיקוח האמנות. שתי ההמלצות שלא התקבלו היו: המלצה 5.4 שביקשה למחוק את ההערה "תמציות ושמני קנאביס" מקטגוריה I והמלצה 5.5 שביקשה להוסיף הערת שוליים במבואה של קטגוריה I שבה יצוין שתוצרי CBD מקנאביס המכיל פחות מ0.2% THC (מוכר כהאמפ) יוחרגו ולא יחשבו כחומר בפיקוח. הסיכוי ששתי המלצות אלו יעבור הוערך מראש כנמוך מאוד, בעיקר בגלל הניסוח המעורפל והבעייתי שלהן ובשל המחלוקת הטכנית סביב השאלה, מה הוא סף התכולה המותר לשיירי THC במוצרי CBD. אי מעבר ההמלצות היא מכה לייצרני ה-CBD שקיוו שאישור ההמלצות יביא לפריחה בתחום וישדר מסר של לגיטימיות מסחרית ל-CBD. אך כאמור, ההמלצות נדחו.

בסיכום, העתיד של תעשיית הקנאביס העולמית, כמו של רפורמות במדיניות הקנאביס ככלל, יהיה תלוי כאמור באומץ של פוליטיקאים מקומיים במדינות שיפרצו דרך לשינוי. לאלו שמקווים שמהאו"ם תצמח תקווה של מדיניות קנאביס עולמית חדשה כדאי לזכור, שלפחות בנושא הזה כרגע, האו"ם נותר או"ם-שמום.