השבוע נראה היה כי גרמניה, ואולי שאר אירופה בעקבותיה, צועדות לעבר לגליזציה של קנאביס. הצעת חוק שאישרה ביום רביעי ממשלת גרמניה, היא כנראה הצעד הכי מתקדם שעשתה גרמניה בדרך לשם, אבל הנה כמה מילים על הצעד, כדי לשים דברים בקונטקסט ומשמעות ללגליזציה באירופה ובעולם בכלל. נתחיל עם קצת קונטקסט היסטורי:

כמו בארה"ב, גם באירופה של שנות השישים עם מהפכת הנגד ומרד הסטודנטים, נוצרו חששות גוברים מהשפעות התפשטות השימוש בסמים. הרקע הזה ליווה את התפתחות "הקהילייה האירופית" הגרסה המקדימה ל-EU והיה הפעם הראשונה שבה בעיית הסמים עלתה כעניין אירופאי-קולקטיבי. מכתב ששלח ב-1969 נשיא צרפת, ז'ורז' פומפידו לשאר ראשי מע' אירופה, לאחר פגישה שלו עם ניקסון, הביא להקמת קבוצת פומפידו, גוף העבודה האירופאי משותף הראשון לנושא המאבק בסמים. המשך התפשטות השימוש בסמים באירופה, בעיקר על רקע מגפת ההרואין והאיידס של שנות השמונים, הביא לצורך אירופאי גובר לפעול בנושא.

צורך זה גבר, לא במעט, בשל ההתקדמות לקראת חתימתם של "הסכם שנגן" (הקובע את הגבולות הפתוחים באיחוד) והאמנה לפעולה אירופאית משותפת (הבסיס לקראת חוקת האיחוד). ההסכמים הללו וההצפה של אירופה בהרואין אפגני הבהירו כי לצד האיחוד הכלכלי, נדרש שתוף פעולה גם בנושא המאבק בסמים ובפשיעה, כדרך למתן את הדאגות מהשפעת המעבר לגבולות פתוחים על מצב הפשיעה וסחר הסמים באירופה. כך, עם סיום המלחמה הקרה וירידת האיום הסובייטי, ההגנה על "ארץ-שנגן" הלכה והתמקדה בהבטחת מרחב תנועה אירופאי שיהיה חופשי מפשע מאורגן, מסחר בסמים, מטרור ומהגירה בלתי חוקית. תפיסה זו הפכה למרכז הווית הביטחון האירופאית, לפחות עד העשור הראשון למילניום, ויש שיאמרו שלמעשה עד לפברואר 2022, כשהאיום הסובייטי (עכשיו רוסי) עושה קאמבק.

אך כבנושאים אחרים, כדי להגן על "ארץ-שנגן" מסמים, הגירה, או פשע מאורגן, אירופה צריך לייצר מדיניות אחידה. רק שמדיניות סמים אחידה (כמו בשאר הנושאים), מכילה בתוכה מתח פנימי בין הרצון לאינטגרציה אירופאית מחד, באמצעות "הרמוניזציה" של מדיניות הסמים האירופאית, ובין ההתנגדות המדינות האירופאיות להעביר את סמכות קביעת מדיניות הסמים שלהן למוסדות האירופאים, שכן זה נושא פנימי מובהק הנוגע לריבונות הלאומית. המתח הפנימי הזה הוא עיקר הסיבה לכך שאין מדיניות סמים אירופאית אחידה ככלל ובפרט, אין מדיניות אחידה ביחס לקנאביס ואין עמדה ברורה ביחס ללגליזציה שלו.

כדי להתמודד עם כל זה, הפתרון האירופאי היה נקיטת גישה דואלית. להתמקד בשת"פ היכן שנוח ויש קונצנזוס, היינו בבקרת גבולות ומאבק בהיצע וסחר סמים המגיעים מחוץ לגבולות האיחוד, ולהשאיר את מדיניות הטיפול בביקוש למדינות. כך נוצר גיוון במדיניות הסמים האירופאית, שמתבטא באופן הכי בולט ביחס לקנאביס, אך גם בגישות כמו דה-קרימנליזציה או "מזעור הנזק" כמו שקיים בפורטוגל, או מודלים כשל הולנד, צ'כיה או אחרות.

בכל אופן, כדי לאפשר את המדיניות המורכבת הזו, בתהליך גיבוש אמנת האיחוד הראשונה (מסטריכט) הוסכם שציות למסגרת האמנות של משטר הסמים הבינלאומי, יהיה המצע החוקי שיחליף "הרמוניזציה" של חקיקת הסמים הפנים-אירופאית. כך נולד העקרון שנמצא בכל אמנות האיחוד האירופאי מאז (אמסטרדם, ליסבון) ולפיו אמנות הסמים הבין לאומיות מעוגנות בבסיס החוקתי של האיחוד (ACQUIS EU) וכי כל ערעור על האמנות הבינלאומיות, משמעו ערעור על הבסיס החוקתי של האיחוד.

הפתרון הזה יצר פרדוקס פנימי. האופי הפתוח לפרשנות של אמנות האו"ם אפשר למדינות אירופאיות להמשיך בקווי מדיניות סמים שונות ויצר מציאות, בה יש מחד מדינות "ליברליות" כלפי קנאביס כהולנד ופורטוגל ומנגד מדינות "נוקשות" ביחס כמו שבדיה ובריטניה. כך גם נוצר מצב, בו מחלוקות בין מדינות ה-EU על מדיניות הסמים וביחס לקנאביס בפרט (ולא היו חסרות מחלוקות כאלו) משתקפות גם בזירה הבין לאומית. מנגד, מחלוקות גלובליות סביב מדיניות הסמים הבין לאומית, נניח שוב על כן/לא לגליזציה עולמית של קנאביס, משתקפות חזרה ביחסים ובדינמיקה הפנים אירופאית. על דבר אחד לא היה מחלוקת, לגליזציה מלאה מסחרית (כמו בקנדה או אורוגוואי) היא הפרה ברורה של אמנות הסמים הבינלאומיות, ומעצם כך, ערעור הבסיס החוקתי של האיחוד.

האם גרמניה תחצה את הסף הירוק?

על הרקע ההזה צריך להסתכל על מהלך חקיקת "הלגליזציה" שהוצג השבוע ועבר את אישור ועדת השרים לחקיקה של ממשלת גרמניה (טרם נחקק במלואו כמובן). ראשית, כמה מילים מה כוללת הצעת החוק. בתמצית, הצעת החוק כוללת שני שלבים. בראשון, אישור צריכה פרטית לפנאי החל מגיל 18 על בסיס גידול עצמי של עד שלושה צמחים, או אספקה על בסיס חברות (בתשלום) במועדון קנאביס שימנה עד 500 חברים. מאוד דומה להצעה שהעליתי פה בעבר, כפתרון לבעיית רפורמת הקנאביס הרפואי בישראל. עוד מציעה ההצעה, אחזקה אישית של עד 25 גרם ורכישה חודשית של עד 50 גרם.  בנימוקים לההצעה מוסבר כי שיקול מרכזי הוא בריאות הציבור ומניעת עלייה בצריכה ומאבק בשוק השחור, ולכן בולט שהיא מוכוונת למנוע מסחור בקנאביס, בניגוד למוכר מהמודלים האמריקאי והקנדי. בשלב שני, מדובר על נגישות אחרת לחנויות, בחנויות, אך לא ברור ומוסבר כיצד ואם זה ייושם. אני סבור שגרמניה לא תתקדם לשלב השני, ולהלן ההסבר מדוע.

גרמניה היא-היא לב ליבו של האיחוד האירופאי וקשה להפריז בחשיבותה לאיחוד. וכשגרמניה מחליטה לשנות את מדיניות הסמים שלה באלמנט שנתפס סימבולי מאוד, כמו היחס לקנאביס, זה מהדהד בכל אירופה. רק שגרמניה לא יכולה ללכת עד הסוף בנושא, או לפחות לא ללכת לשם בלי שכלל האיחוד ישלם מחיר. זו הדילמה שניצבת בפני ממשלת גרמניה, ולמעשה עבור כל מדינה אחרת באיחוד. שכן לגליזציה בסגנון אמריקאי, או קנדי, היינו מסחור מלא של שוק הקנאביס שיוכל להתפשט לכלל אירופה, עומד בסתירה ברורה לאמנות הסמים הבין לאומיות. מעצם כך, זו הפרה ברורה של המחויבויות הגרמנית לאמנת האיחוד האירופאי והפרת עקרון יסוד חוקתי באמנת האיחוד.

לכן, ברגע שגרמניה, אחת משתי האימהות המולידות של ה-EU (לצד צרפת) חותרת נגד הבסיס החוקתי של האיחוד האירופאי, שהוא עדיין אינטרס ליבה שלה, היא נותנת פתח לשלל מדינות אחרות באיחוד לעשות כן. ומאחר ובמדינות אחרות יש כוחות ראקציונרים שרק מחפשים סיבות לערער את הבסיס הרעוע של ה-EU, לגליזציה מלאה בגרמניה עשויה לתת להם לגיטימציה נוספת לצעדים מתריסים משלהן. וכשגרמניה תרצה לבוא בתלונות על הפרת מחויבויות חוקתיות נניח, להונגריה, פולין, איטליה, או מי שלא תרצו, היא תתקשה לעשות זאת כשהיא עצמה מוצגת כמפרה של חוקת האיחוד.

יתכן ואני טועה וגרמניה מוכנה לקחת את הסיכון הזה. אבל אני אישית סבור שממשלת גרמניה, לפחות הנוכחית, תישאר במתחם החקיקה המוצג כרגע. היינו של הסדרת נגישות באמצעות מועדוני קנאביס, אי הפללה, ואף הגדרת החזקה וגידול אישי מצומצם כחוקיים. אך זאת מבלי שתיישם מודל מסחרי מלא כפי שיש בקנדה, או בארה"ב. פתרון מועדוני הקנאביס שמוצע בשלב א' של החוק נמצא כבר ביישום באירופה, בין אם סמי-חוקי אפור (ספרד, פורטוגל, בלגיה) או חוקי מלא, כפי שהעבירה לאחרונה מלטה. המודל נתפס ככזה המאפשר לגליזציה לא מסחרית בפועל, מבלי לחרוג מהמחויבות לאמנות הבין לאומיות, ומעצם כך אינו פוגע במחויבות הגרמנית לבסיס החוקתי של האיחוד. פרט לכך, זה בפשטות, מודל חכם ונכון יותר בהיבט של בריאות הציבור. "הבעיה" עמו? הוא מצריך הרבה רגולציה והוא לא מבטיח כסף גדול שבא על חשבון בריאות הציבור. כלומר אין פה באמת בעיה.

פרדוקס המחויבות לאמנות (אמנת האיחוד והבין-לאומיות) גם מסביר את ההבדל בין האיחוד האירופאי לארה"ב בכל הנוגע לאפשרות לעשות לגליזציה "בקלות". בעוד המסגרת הפדרטיבית בארה"ב יוצרת חיץ בין מה שקורה במדינות, לבין מחויבות השלטון הפדרלי לאמנות הבין לאומיות, במקרה של אירופה אין חיץ כזה. אגב, במקרה של קנדה, היא עצמה הודתה שהיא בעצם מפרה את האמנות והשאירה זאת כך. אבל קנדה היא לא הסדר פדרטיבי רופף כמו ה-EU, שנאבק על משמעות קיומו ומצוי במתחים מתמידים בין מרכיביו. במקרה של ארה"ב, המסגרת הפדרטיבית שמנתקת את המדינות בברית מהאמנות הבינלאומיות, הופכת את עניין הלגליזציה לעניין "פשוט" יותר שרק מצריך שינוי חקיקה בקונגרס וחתימה של הנשיא. במקרה של האיחוד האירופאי, זה סרט ממש הרבה יותר מסובך.

נקודה אחרונה לסיום. ההכללה הזו של אמנות הסמים הבין-לאומיות בבסיס החוקתי של האיחוד האירופאי היא לא רק בעיה לקדם "לגליזציה" אירופאית, או גרמנית. זו בעיה שמשפיעה על האפשרות לשינוי באמנות הבין-לאומיות "ולגליזציה עולמית" של קנאביס. מאחר וכל שינוי במבנה האמנות הבין-לאומיות דורש, בשל ההקשר החוקתי ברמה האירופאית, הסכמה של כלל החברות באיחוד, זה הופך (לצד עוד לא מעט בעיות פוליטיות בזירה הבין-לאומית) את האפשרות של "לגליזציה עולמית" לדי בלתי ראלית. בשורה התחתונה, אם תשמעו עכשיו שגרמניה אירופה ואחריהן כל העולם, הולכים לעבר לגליזציה מלאה ותכף יהיה פה שוק של מיליארדים להשקיע בו, קחו זאת עם לא מעט קורטוב של מלח ושמרו את הכסף בכיס (או בבנק).