בליל שלישי השבוע אישר הסנאט בארוגוואי את הצעת הממשלה, למעבר למדיניות רגולציה של קנאביס. היה זה צעד אחרון בתהליך שנמשך שנה וחצי. מעשית עוד נשאר לנשיא לחתום על אישור החוק, אך מאחר והוא זה שיזם אותו, ניתן בהחלט לומר שהחקיקה סופית. על החקיקה עצמה, פרטיה ועל המשמעויות האפשריות שלה, כתבתי בפוסט הזה בתחילת אוגוסט לאחר אישור החוק בקונגרס של אורוגוואי.

הרגולציה של קנאביס ואני משתמש במונח רגולציה ולא לגליזציה (כי זה התאור הנכון וזה השם של החקיקה והשימוש במונח לגליזציה בכותרת היה רק כדי למשוך אתכם לקרוא…) היא אכן צעד דרמטי והיסטורי. אבל הכתרים שמיהרו לקשור למהלך, כאבן דומינו שעתידה לחולל שינוי כלל עולמי הם מוקדמים ומוגזמים מדי לדעתי. שכן העתיד לא בהכרח יציב ומובטח לרגולציה באורגוואי והאופק מכיל לא מעט אתגרים וסימני שאלה. מהם?

אותם אתגרים וסימני שאלה נובעים הן מסיבות פנימיות באורוגוואי והן מסיבות חיצוניות מהמערכת הבין לאומית. בתוך הבית פנימה החקיקה איננה פופלארית ועדיין רוב דעת הקהל באורוגוואי מתנגד לה. פוליטיקאים מהאופוזיציה התחייבו עוד באוגוסט לפעול לביטולה וחזרו על הבטחה זו לאחר האישור השבוע. מוחיקה עצמו והממשלה מציינים שהחקיקה היא רק "ניסוי" וכי לא יהססו לחזור ממנה, אם העדויות יראו כי היא לא משיגה את מטרתה. התגובה הזו נועדה לרכך הן את הביקורת הפנימית והן את החיצונית על המהלך.

כדי להגביר את התמיכה בדעת הקהל וכדי לחסום את היוזמות לביטול שמניעה האופוזיציה (עליהן כתבתי בעדכון הזה) הממשלה תצטרך למהר ולפעול להקמת שוק הקנאביס המפוקח, כשהיעד הוא ישום הרגולציה החל מאפריל 2014. דבר זה נראה מעט בעייתי, בהנתן שהרשות הרגולטורית המיועדת קיימת רק על נייר כרגע ומגדלים מורשים על פי זנים מפוקחים שקבעה הרגולציה, אינם קיימים ולא ברור אם תהיה עד אז תנובה חקלאית מספקת של קנאביס כדי לעמוד ביעד זה. כדי להוסיף לתסבוכת חשוב לציין שכל זה קורה, כשאורוגוואי נכנסת לשנת בחירות שיערכו באוקטובר 2014.

אומנם מפלגת "החזית הרחבה" (FA) שבשלטון, יציבה בסקרים בפער ניכר מהאחרות בבית, אך ראש "המפלגה הלאומית" מיצב את עצמו כמתנגד לחוק ודומה שעשוי להשתמש בו כקרדום פוליטי במהלך שנת הבחירות, כדי לערער את יריבו נציג "החזית הרחבה" טברה ווסקז. ווסקז מצידו אומנם יצא בתמיכה בחוק, אך הדבר נתפס כזיג-זג פוליטי, שכן עד האישור באוגוסט הוא מיצב עצמו כמי שמתנגד לחקיקה. בקיצור, רגולציית הקנאביס תהווה נושא פוליטי חם בשנת הבחירות והצלחת ישום המהלך תשליך על קמפיין הבחירות של הצדדים. עדות לפרופיל הבולט שהנושא עשוי לתפוס, ניתן לראות בערעור על חוקתיות היוזמה שהגישה האופוזיציה לבית המשפט העליון עוד באוקטובר.

מעבר לנפיצות הפוליטית יש את עניין הישום בפועל בשטח. מאחר ולממשלה יש כ-4 חודשים ליישם את הקמת מנגנון הרגולציה, לא ברור כיצד בזמן כה קצר היא תצליח לייצר מנגנוני אכיפה משמעותיים, שכן לכאורה המשטרה יוצאת ממשחק הפיקוח על הגידול העצמי והקבוצתי ותתמקד רק בסחר הלא חוקי הרחב ובפשע המאורגן. כיצד ב-4 חודשים תצליח הממשלה להקים מנגנון שיפקח על מה שנטען כשוק פוטנציאלי של 200,000 משתמשים? גם אם רק 10% מהם יהיו מגדלים ביתיים של עד 6 צמחים, כיצד יפקחו שלא תהיה זליגה למקומות ובעיקר לאנשים (בני נוער) להם אסור לספק?

פרט לכך ישנה בעיה מעשית נוספת שנוגעת לטיעון המרכזי של הממשלה: הצידוק המרכזי לרגולציה באורוגוואי, הוא משיכת השטיח הכלכלי מתחת לרגלי ארגוני הפשיעה והוצאתם מהשוק. הבעיה בטיעון הזה היא שהוא מתייחס לארגוני פשיעה כמי שמחפשים לסחור בסמים וזו טעות. ארגוני פשיעה מחפשים לעשות כסף במקומות קלים וסחר בסמים היא רק עוד דרך אחת להשיג זאת. אם לא במריחואנה הם יסחרו בדבר אחר (דפוס שחוזר על עצמו במקומות רבים). לכן במידה והרגולציה לא תעמוד בהשגת יעד זה והפשיעה הגוברת לא תפחת, או חלילה אף תעלה, למצדיקי המהלך צפויים קשיים רבים מול המבקרים מבית ומחוץ. כישלון בהשגת יעד זה, אף עלול להפוך את הקערה על פיה ולחזור כבורנג לתומכי הלגליזציה.

נקודה זו מתקשרת לעוד בעיה שעומדת בפני מנגנון הרגולציה והיא שאלת המחיר. בתקשורת העולמית פורסם שמחיר גרם (גוינט') אחד יהיה דולר אחד. אבל מאחר ומדובר בשוק מפוקח ולא בשוק ממוסחר, הכמויות מוגבלות ונתונות מראש ולכן גם שווי השוק קבוע. אך מה יקרה במידה ועלויות היצור של גרם אחד יעלו יותר מדולר? האם כדי לשמור על רמת מחירים כזו הממשלה תסבסד את המריחואנה המפוקחת? במידה וכן, הטיעון לרגולציה כמקור הכנסות למדינה נשמט. במידה והממשלה תחליט להעלות את המחיר, הרי זה יפתח פתח לארגוני פשיעה להציע סחורה זולה יותר. אלטרנטיבה אחרת היא לשחרר את השוק לגמרי מפיקוח, אבל מהלך כזה עשוי להוביל להגברת השימוש ולהחרפת תופעות מזיקות הנלוות לעודף צריכה (כמו למשל בשוק אלכוהול המפוקח בצורה רופפת), מה גם שמהלך של לברליזציה מסחרית של קנאביס, איננו ישים פוליטית, אפילו לא באורוגוואי. בקיצור, דילמה….

מעבר לצרות מבית, ישנן כמובן צרות מחוץ. חלפו פחות מ24 שעות ומועצת הפיקוח של האו"ם הINCB, גוף קוואזי-שיפוטי שמפקח על המדינות וציותן לאמנות הבין לאומיות, יצאה בהשתלחות חסרת רסן על אישור המהלך באורוגוואי. הגוף שכבר מתח ביקורת על אורוגוואי לאחר האישור בקונגרס באוגוסט, כינה הפעם את המהלך "התנהגות פיראטית". אומנם מבחינה מעשית הINCB הוא גוף חסר שיניים ולמרות שבמדינות רבות ובקהל העולמי המהלך נתפס כליברלי וחדשני, עדיין הדימוי החדש של אורוגוואי "כמדינת הסטלנים" מהדהד חזרה בבית ורבים אינם מרוצים ממנו.

ויש כמובן את העניין של ארה"ב ושאלת ההתייחסות שלה למהלך. אומנם צעדי הלגליזציה בוושינגטון וקולורדו מקשים על הממשל האמריקאי מלבקר מדינות אחרות, אך במרץ 2014 אמור להתפרס דו"ח הסמכה של הממשל. דו"ח זה מדרג את התנהגות מדינות העולם, בין היתר לפי ציות לאמנות הסמים הבין לאומיות ומדינות שאינן עומדות בהסמכה, נשללת מהן הזכות לסיוע ותמיכה פוליטית וכלכלית מצד ארה"ב. לכן מעניין יהיה לראות, מה תהיה התייחסות הממשל לרגולציה באוורוגוואי והאם בעקבות כך הממשל עשוי להטיל מגבלות וחרמות כנגדה.

בעיה נוספת שעשויה להתעורר עבור הרגולציה באורוגווי היא מול מדינות שכנות, שחלקן מתחו ביקורת על המהלך. בעיה זו מתקשרת גם לבעיית יישום מהלך הרגולציה. מצד אחד הרגולציה צריכה לוודא שתהיה כמות קנאביס מספיקה לכלל הצרכים שהוגדרו בחקיקה, אולם יצור עודף עשוי לזלוג למדינות שכנות ועשוי להעמיד את אורוגוואי בפני ביקורת חיצונית קשה שתערער עוד את הטיעונים בעד הרגולציה. מנגד, תת-יצור ואי אספקה של קאנביס בכמות מספקת, עשויה להחזיר את ארגוני הפשיעה למשחק וליצור שוב  שוק שחור שימלא את הביקוש, דבר שיחתור אף הוא תחת ישימות הרגולציה. בקיצור, קשה לראות כרגע כיצד תצליח הממשלה באורוגוואי לשמור על רמה מסויימת של היצע, מבלי לפספס ביצירת יצור חסר, או עודף על שלל ההשלכות הבעיתיות.

הנקודות והבעיות שציינתי בפוסט אומנם יחודיות בחלקן לאורוגוואי, אך בחלקן הלא מועט עשויות להיות רלוונטיות לכל מדינה ששוקלת ללכת בעקבותיה. לכן ביחס לישראל רצוי שהקריאות המתלהבות שמנופפות במודל של אורוגוואי כיעד לאימוץ, ישלבו גם התייחסות כנה לנקודות אלו.

ואחרי כל שכתבתי, בסיכומו של עניין המהלך של אורוגוואי עודנו צעד היסטורי דרמטי, בעל פוטנציאל השפעה משמעותי על המתרחש במדינות אחרות. לכן אם יש דבר אחד בטוח, זה שאת הדיון סביב מדיניות הסמים העולמית והמריחואנה בפרט, המהלך של אורוגוואי ימשיך להסעיר.